Consultatie Praktijkrichtlijn consumentendossier (NPR 8092)

Geplaatst opAuteurHajé van Egmond

Gepubliceerd op IBR Tracker op 14-11-2019 door mr. dr. E.M. Bruggeman - Instituut voor Bouwrecht

Sinds 1 oktober van dit jaar is de ontwerpversie van de Nationale Praktijk Richtlijn (NPR) 8092 ‘Consumentendossier’ beschikbaar voor consultatie.[1] Deze richtlijn is opgesteld door de ‘Normcommissie Consumentendossier’, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, anticiperend op de inwerkingtreding van de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (hierna: WKB).[2] Volgens het persbericht dat NEN uitbracht ten tijde van het ter consultatie leggen, is het ontwerp van NPR 8092 ‘bedoeld als handreiking aan aannemers om zelf een digitaal Consumentendossier op te stellen, dat straks bij oplevering aan consumenten moet worden overgedragen voor nieuwbouw en verbouw. In de NPR wordt omschreven waar het Digitale Consumentendossier ten minste aan moet voldoen.’[3] In deze redactionele bijdrage wordt door mr. dr. E.M. Bruggeman kort ingegaan op de achtergrond en inhoud van de richtlijn.

1. De Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen
De NPR-richtlijn (hierna: de richtlijn) is een uitvloeisel van een in de WKB opgenomen mogelijkheid tot het leveren van een dossier bij oplevering. 
Kort samengevat bevat de WKB zowel een publiekrechtelijke als een privaatrechtelijke component. Het ‘publiekrechtelijke’ gedeelte ziet o.m. op wijziging van de Woningwet en daarmee een geheel nieuw systeem van kwaliteitsborging, waarbij (samengevat) de markt geacht wordt zelf in te staan voor de door haar te realiseren kwaliteit. Het privaatrechtelijke deel heeft betrekking op een aantal wijzigingen in Boek 7 van het BW en is een relatief kleine aanvulling op de veel ingrijpender stelselwijziging die met de wijziging van de Woningwet is beoogd.[4]
Het wetsvoorstel heeft primair tot doel de bouwkwaliteit te verbeteren. Om dat te bewerkstelligen wordt gepoogd de positie van de particuliere en zakelijke opdrachtgever in de bouw te verbeteren, onder andere door de consument beter te informeren.[5]  
 
2. De WKB en het opleverdossier
Het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de WKB bevatte geen wettelijke bepalingen die het leveren van een opleverdossier of consumentendossier verplicht stelde. In de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) werd echter wel de toezegging gedaan om onderzoek te gaan doen naar de mogelijkheden van consumentendossiers.[6]
Met het consumentendossier zoals dat beschreven werd in de MvT lijkt iets anders bedoeld te zijn dan het opleverdossier bestemd voor de kwaliteitsborger of het bevoegd gezag[7], terwijl in de consultatieronde van de WKB wel stemmen opgingen te onderzoeken of de verschillende opleverdossiers niet gecombineerd zouden kunnen worden.
 
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is bij amendement toegevoegd dat de aannemer verplicht is een opleverdossier aan te leveren.[8] Met het aannemen van amendement nr. 17 is bepaald dat de aannemer bij oplevering twee soorten dossiers zou moeten aanleveren: een privaatrechtelijk dossier (opgenomen in het BW) en een publiekrechtelijk dossier dat ingeleverd moet worden door de aannemer bij t bevoegd gezag (opgenomen in de Woningwet) die de aannemer verplicht een dossier in te leveren bij het bevoegd gezag.[9]
Over dit laatste dossier, en de vraag welke beslissing het bevoegd gezag kan en moet nemen op dat dossier en wat de status van een dergelijke beslissing is, schreven Moesker en De Haan in TBR.[10]
 
De toelichting op dit amendement vermeldt dat een opleverdossier uit twee delen bestaat: a) een consumentendeel waarin de aannemer verklaart en aantoont dat hij het bouwwerk volgens regels van goed en deugdelijk werk heeft gemaakt en b) een opleveringsdeel waarin de aannemer verklaart en aantoont dat hij aan de wettelijke regels en prestatie-eisen heeft voldaan. Een dergelijke onderverdeling blijkt echter niet uit de tekst van de wet.[11] Het is wel is denkbaar dat een aannemer een privaatrechtelijk consumentendossier levert waarin ook het publiekrechtelijk deel is opgenomen dat naar het bevoegd gezag is gestuurd, maar verplicht is dit niet.
De NPR richtlijn die nu ter consultatie voorlicht voorziet daar ook niet in. Deze NPR richtlijn ziet enkel op het dossier voor de opdrachtgever, en niet het dossier voor het bevoegd gezag. 
 
3. Art. 7:757a BW – reikwijdte 
Amendement nr. 17 resulteerde in het invoegen van art. 7:757a BW in de Titel Aanneming van Werk. Het artikel luidt als volgt:
‘In geval van aanneming van een bouwwerk legt de aannemer bij de kennisgeving dat het werk klaar is om te worden opgeleverd, bedoeld in art. 758 lid 1, een dossier aan de opdrachtgever over met betrekking tot het tot stand gebrachte bouwwerk. Het dossier bevat gegevens en bescheiden die volledig inzicht geven in de nakoming van de overeenkomst door de aannemer en de te dien aanzien uitgevoerde werkzaamheden en bevat in ieder geval: 
a) tekeningen en berekeningen betreffende het tot stand gebrachte bouwwerk en de bijbehorende installaties, en een beschrijving van de toegepaste materialen en installaties, alsmede de gebruiksfuncties van het bouwwerk; 
b) gegevens en bescheiden die nodig zijn voor gebruik en onderhoud van het bouwwerk.’
 
Zoals opgemerkt ziet de NPR richtlijn op het dossier van art. 7:757a BW en zou de richtlijn hier (op zijn minst enigszins) op aan moeten sluiten. 
 
Voordat de richtlijn zelf wordt besproken is van belang vooraf enkele kanttekeningen te maken bij de reikwijdte en inhoud van bovengenoemde wetsbepaling.[12] 
Allereerst is art. 7:757a BW opgenomen in Afdeling 1 van de Titel Aanneming van Werk en derhalve van toepassing op alle vormen van aanneming van ‘bouwwerken’ en dus niet alleen op consumentenbouw.[13] Het begrip ‘bouwwerken’ is daarnaast ook niet in het wetsartikel of de rest van de Titel gedefinieerd.[14] 
Ook is van belang in het oog te houden dat het artikel van regelend recht is, nu de bepalingen in Afdeling 1 op twee uitzonderingen na, allen van regelend recht zijn en in het artikel zelf niet is aangegeven dat het om dwingend recht zou gaan. Partijen mogen dus van deze bepaling afwijken. Dat betekent dat zij overeen mogen komen dat geen dossier wordt geleverd, of dat een dossier met een andere inhoud dan die genoemd in het artikel, wordt geleverd.
 
4. De richtlijn – Vorm van het dossier
Over de vorm van het dossier zegt het BW-artikel waarop de richtlijn is gebaseerd niets. De richtlijn kiest uitdrukkelijk voor een digitaal dossier. ‘De lasten voor aannemers en andere gebruikers van het dossier worden aanzienlijk beperkt door de keuze van de normcommissie voor digitalisering van het consumentendossier. Alle relevante documenten kunnen eenvoudig in het digitale dossier worden geüpload.’ 
In de toelichting wordt dit digitale karakter echter eerst enigszins gerelativeerd[15] “Met ‘digitaal’ wordt ten minste bedoeld: pdf, jpeg of ander type digitaal document.” En vervolgens vrij complex gemaakt: ‘Daarnaast is het digitale dossier ook geschikt voor bestanden van 3D-modellen en voor BIM-toepassingen en zal het dossier meegaan met de technologische ontwikkelingen in de bouw.’ 
Aangezien ‘BIM’ niet één verschijningsvorm kent en niet elk 3d-model leesbare en toegankelijke consumenteninformatie oplevert, kan het dossier eigenlijk elke vorm aannemen, zolang het maar niet op papier wordt geleverd. Daar is op zich niets mis mee, zolang in een concrete situatie voor een consument nog maar te volgen is in welke vorm hij zijn dossier krijgt aangeleverd. 
 
5. De richtlijn – Consumentendossier
Hoewel, zoals gezegd, een opleverdossier het meest voor de hand zou liggen bij consumentenbouw, gaat het in het BW-artikel opgenomen dossier verder.
De NPR Richtlijn spreekt van ‘consumentendossier’ en het document is ook opgesteld door de normcommissie ‘Consumentendossier WKB’.[16] Dit impliceert dat het niet bedoeld is voor professionele opdrachtgevers (als we tenminste de juridische betekenis van het begrip consument hanteren). Het is zeer de vraag of de normcommissie dat begrip voor ogen heeft gehad nu de richtlijn (of zijn opstellers) zich niet enkel lijkt te richten op de (consument) opdrachtgever, maar ook op ‘andere gebruikers’.[17] Er wordt voorts ook gesproken van projectontwikkelaars en huurders. Onduidelijk is hoe de richtlijn zich verhoudt tot die partijen, nu deze geen ‘consumentopdrachtgevers’ zijn. Het noemen van deze groepen werkt op zijn minst verwarrend. 
Uit de parlementaire geschiedenis van de WKB blijkt overigens dat ook de wetgever zelf niet altijd helder voor ogen heeft gehad dat het begrip consument een juridische betekenis heeft waardoor het niet ziet op professionele opdrachtgevers.[18] 
 
6. De richtlijn – goed en deugdelijk werk 
Kort, en zonder volledig te zijn, op deze plaats iets over de inhoud van het dossier, en wat de richtlijn daarover zegt. De NPR richtlijn beoogt een consumentendossier te leveren met het volgende doel[19]: 
–  aantonen dat de opdrachtgever krijgt wat hij gekocht dan wel afgesproken heeft;
–  bieden van een handleiding om vast te stellen of er goed en deugdelijk werk is geleverd;
–  bieden van aanwijzingen voor gebruik en onderhoud;
–  aangeven van punten waarop te letten bij verbouw en/of renovatie (zoals doorbraken, uit- en opbouwen).
Daarop voortbouwend is ook de volgende passage opvallend:
“Handleiding ‘Goed en deugdelijk werk’
Een integraal onderdeel van de definitieve NPR wordt de handleiding ‘Goed en deugdelijk werk’. In de
handleiding wordt vastgelegd wat onder een correcte uitvoering mag worden verstaan (goed en
deugdelijk werk). De handleiding krijgt een plaats binnen het digitale consumentendossier en wordt
zo uitgewerkt dat hij voor iedereen leesbaar en begrijpelijk is.”
Blijkbaar beogen de opstellers van de richtlijn dat de woning (‘het bouwwerk’) waarop het dossier ziet, voldoet aan de eisen van goed en deugdelijk werk.
Zowel de WKB als het BW eisen echter niet dat door een aannemer voldaan wordt aan de eisen van goed en deugdelijk werk, die eis is veelal opgenomen in de (koop-) aannemingsovereenkomst zelf. De enkele eis die in de WKB wordt gesteld is dat voldaan wordt aan de eisen van het Bouwbesluit. De eis van goed en deugdelijk werk omvat in sommige gevallen meer, of iets anders, dan dat.[20] Desalniettemin lijkt de richtlijn dus, hoewel blijkens de toelichting gebaseerd op de wet, meer te vragen van een bouwwerk en een dossier.   
 
De toelichting op het amendement, waar art. 7:757a BW het gevolg van is, stelt wel dat de aannemer in het dossier moet aantonen dat hij heeft voldaan aan de eisen van goed en deugdelijk werk. Dit blijkt echter niet uit de tekst van de wet zoals voorgesteld, en is dus niet een verplichting voor de aannemer. En de aannemer hoeft uiteraard überhaupt niet aan te tonen in het dossier dat hij voldoet aan de eisen van goed en deugdelijk werk, als hij dit in de aannemingsovereenkomst niet (expliciet) is overeen gekomen. In dat geval dient hij enkel te bouwen volgens de regels van het Bouwbesluit. 
 
7. De richtlijn – terminologie
Zonder uitputtend te zijn valt voorts het volgende op bij alleen al het lezen van de terminologielijst. Er worden definities gegeven voor termen waarvan zeer de vraag is of zij aansluiten bij de termen gehanteerd in het BW of de WKB. Met het oog op duidelijkheid en rechtszekerheid verdient dat zeker niet de schoonheidsprijs. Alleen al de beschrijving van de term ‘bouwwerk’ roept veel vragen op: 
“bouwwerk
woning, woongebouw of een gedeelte daarvan
 
Opmerking 1 bij de term: Ook een praktijkruimte aan het bouwwerk kan onderdeel uitmaken van het bouwwerk.
 
Opmerking 2 bij de term: De definitie zoals hier gesteld, geldt alleen voor deze NPR, aangezien in de Wet Kwaliteitsborging de definitie van ‘bouwwerk’ breder is dan alleen de woning. In deze NPR wordt bedoeld: bouwwerk met de functie wonen”
 
Om kort te gaan, de definitie sluit niet aan op het BW of de WKB (nog daargelaten of de term daar wel gedefinieerd is dan wel goed doordacht, zie mijn eerdere opmerkingen daarover), maar is ook innerlijk tegenstrijdig gezien de verwijzing naar de ‘praktijkruimte’. Het sluit met dat laatste ook nog eens niet aan op de juridische leerstukken rond het begrip consument en het zogenaamd gemengd privé-professioneel gebruik. En dit is nog maar één definitie. De rest van de lijst roept bij juristen nog meer vragen op. Mijn persoonlijke doorn in het oog is de definitie van een koop-/aannemingsovereenkomst (onder 3.11) “koopovereenkomst waarbij als onderdeel van deze overeenkomst ook een opdracht tot bouw of verbouw van een bouwwerk wordt gegeven.”  
 
8. Slot
Bovenstaande, zeer summiere eerste blik op de richtlijn laat zien dat nog wel een en ander te verbeteren valt aan de NPR Richtlijn Consumentendossier. Mijn oproep op deze plaats is dan ook aan juristen om nog eens heel kritisch mee te kijken naar inhoud en reikwijdte en gevolgen van de teksten opgenomen in deze richtlijn.  
 
Tot woensdag 1 januari 2020 kan gereageerd worden op het ontwerp NPR 8092 via de website van de NEN
 
Op de website is de mogelijkheid opgenomen per sectie digitaal commentaar in te voeren. Algemeen commentaar op het ontwerp kan bij de titel worden ingevoerd. Er moet wel eerst een profiel worden aangemaakt voordat dat mogelijk is. 
 
Eindnoten:
[2] Vooralsnog staat inwerkingtreding van de WKB gepland voor 1 januari 2021 (Red: 1 juli 2022). Klik hier voor meer achtergrondinformatie over dit wetsvoorstel.
[3] Persbericht NEN van 1 oktober 2019: ‘Ontwerp NPR ‘Consumentendossier’ beschikbaar voor commentaar’, via https://www.nen.nl/NEN-Shop/Bouwnieuwsberichten/Ontwerp-NPR-Consumentendossier-beschikbaar-voor-commentaar.htm 
[4] Zie onder andere E.M. Bruggeman, ‘De privaatrechtelijke aspecten van het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het Bouwen (Deel 1). Algemene opmerkingen en de informatieplicht omtrent de verzekering en financiële zekerheid (art. 7:765a BW)’, TBR 2016/78 en P.M.J. de Haan, De voorgestelde wijzigingen in de preventieve en de repressieve toetsing aan bouwtechnische voorschriften’, TBR 2016/79 voor meer achtergrond bij het oorspronkelijke wetsvoorstel.
[5] Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, p. 2.
[6] Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, p. 31.
[7] Bruggeman, TBR 2016/78, par. 5.
[8] Lees o.a. redactioneel E.M. Bruggeman, ‘Het opleverdossier onder de Wet Kwaliteitsborging: een nadere beschouwing‘, Actualiteiten Bouwrecht 4 juli 2017,
[9] Wijziging (onder I) van art. 7ab van het wetsvoorstel. Aan dit artikel wordt een lid toegevoegd, luidend: 4. Onverminderd art. 2, worden bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, regels gesteld met betrekking tot het in gebruik nemen van bouwwerken als bedoeld in het eerste lid. Tot die regels behoort in ieder geval de verplichting om voor het in gebruik nemen van het bouwwerk aan het bevoegd gezag een dossier te overleggen dat inzicht geeft of het gerealiseerde bouwwerk voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in art. 2, eerste lid, aanhef en onder a, en vierde lid, of art. 120.
[10] P.M.J. de Haan en H.C.W.M. Moesker, ‘De risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag Wkb’, TBR 2017/92.
[11] Zie ook: H.P.C.W. Strang, ‘Redactioneel; Post Scriptum (2) bij tweede termijn Kamerbehandeling wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen‘, Actualiteiten Bouwrecht 20 februari 2017.
[12] Lees ook de eerdere redactionele bijdrage van E.M. Bruggeman, Het opleverdossier onder de Wet Kwaliteitsborging: een nadere beschouwing, Actualiteiten Bouwrecht van 4 juli 2017 voor meer achtergrondinformatie.
[13] Het artikel is immers niet in de voor consumentennieuwbouw geldende (dwingendrechtelijke) Afdeling 2 van de Titel Aanneming van Werk is opgenomen, maar door de plaatsing afdeling 1 van Titel 7.12, ook op professionele opdrachtgevers van toepassing.
[14] Lees H.P.C.W. Strang en E.M. Bruggeman, ‘Afbakeningsvragen in Titel 7.12 BW. Een verkenning van de reikwijdte van de titel en de daarin opgenomen bepalingen‘ TBR 2018/134 over de definitieproblemen.
[15] p. 38 NPR 8092.
[16] Op p. 5 staat wie er zitting hadden in de commissie. 
[17] p. 4 NPR 8092.
[18 Zie Bruggeman, TBR 2016/78.
[19] P. 6 NPR 8092
[20] Zie uitgebreid S.J.H. Rutten over dit begrip en de invulling ervan in, De eisen van goed en deugdelijk werk. Een jurisprudentieonderzoek’, TBR2012/28.